अधिनियम लाने की सीमा पर अदालत क्यों चूक रही है?

१५ वैशाख, काठमांडू । सरकार के पास लगभग दो तिहाई स्पष्ट बहुमत है। यदि जनहित में काम किया जाए तो विरोध की संभावना नहीं है। सरकार को किसी भी समूह के दबाव या प्रभाव से मुक्त होकर कानून निर्माण करने का अवसर मिला है।

इस अवसर पर सरकार ने संसद के सत्र की तिथि कुछ समय के लिए टालकर अध्यादेश जारी करने की कोशिश की है। सार्वजनिक न किए गए मंत्रिपरिषद के निर्णयों से पारित किए गए अध्यादेशों का मसौदा राष्ट्रपति कार्यालय में पहुंच चुका है।

प्रतिनिधि सभा में नए कानून का मसौदा पेश किए बिना सरकार ने सहकारी और संवैधानिक परिषद से संबंधित दो अध्यादेश राष्ट्रपति को सिफारिश किए हैं।

वरिष्ठ अधिवक्ता डॉ. सुरेन्द्र भंडारी ने बताया कि वर्तमान सरकार के लिए अध्यादेश जारी करना विगत सरकारों जैसे बाध्यकारी नहीं है। उनका मानना है कि प्रश्नों को नकारकर अध्यादेश से आगे बढ़ने का प्रयास निरंकुशता की प्रारंभिक लक्षण है।

“कल की सरकारों में कुछ बाध्यता होती थी, जिसने उन्हें संविधान का उल्लंघन करने के लिए मजबूर किया। लेकिन इस सरकार को संसद से कानून पास कराने में कोई बाधा नहीं है,” भंडारी कहते हैं, “जब संसद से कानून बनाना अनिवार्य हो, तब सरकार का अध्यादेश लाना संसद के अधिकार को कमजोर करने जैसा है।”

संसदीय प्रथा वाले देशों में कानून की अत्यावश्यकता होने पर या संसद का सत्र न चलने की स्थिति में ही अध्यादेश जारी करने का कार्यकारी विकल्प होता है।

संवैधानिक व्यवस्थाएं २०४७, २०६३ के अंतरिम संविधान और २०७२ के संविधान में यह सुविधा उपलब्ध है। सत्ता में आए कई लोग इसका दुरुपयोग कर चुके हैं।

२०७४ में दो तिहाई बहुमत के साथ नेकपा ने बार-बार संवैधानिक परिषद के संबंध में अध्यादेश जारी किए, जिसके तहत प्रधानमंत्री केपी शर्मा ओली ने संवैधानिक परिषद का नेतृत्व किया और ५२ संवैधानिक पदाधिकारियों की नियुक्ति की।

सर्वोच्च का आदेश आने के बाद ओली पदमुक्त हुए और शेरबहादुर देउवा के नेतृत्व वाली सरकार ने राजनीतिक दल से संबंधित अध्यादेश लाकर एमाले के विभाजन में मदद की, जिससे नेकपा (एकीकृत समाजवादी) बनी।

कुछ अध्यादेश प्रचलित कानून के विपरीत संशोधन करने वाले थे। फौजदारी कानून के कई प्रावधान बिना चर्चा किए अध्यादेश द्वारा बदले गए, जिन्होंने कुछ को असामान्य छूट और कुछ को अधिक समय के लिए जेल में रखने की व्यवस्था भी की।

अधिवक्ता ओमप्रकाश अर्याल ने अध्यादेश से कानून में संशोधन को गैरसंवैधानिक बताते हुए सर्वोच्च में याचिका दाखिल की थी, जिसे असार में खारिज कर दिया गया।

अर्याल ने बहस में कहा था, “अध्यादेश के माध्यम से कानून संशोधित नहीं किया जा सकता। यह संसद के सम्मान को ठेस पहुंचाता है और विधायी प्रक्रिया के अधिकारों में हस्तक्षेप है।”

उनके अनुसार, अंतरिम सरकार ने भी संवैधानिक परिषद संबंधी अध्यादेश राष्ट्रपति कार्यालय में प्रस्तुत किया था, लेकिन तत्कालीन राष्ट्रपति रामचंद्र पौडेल ने उसे पारित किए बिना वहीं रोक रखा था।

संविधान का मूल क्या है?

नेपाल के संविधान के अनुच्छेद ११४ में अध्यादेश जारी करने का प्रावधान है, जो संघीय संसद के सत्र न चलने की स्थिति में और तत्काल आवश्यकता होने पर मंत्रिपरिषद की सिफारिश पर राष्ट्रपति को अध्यादेश जारी करने की अनुमति देता है। इस अध्यादेश को संसद के सत्र शुरू होने के ६० दिनों के भीतर पारित या स्वीकृत न किया गया तो यह स्वतः निष्क्रिय हो जाता है।

लेकिन पिछले कुछ वर्षों से सत्तारूढ़ दल इसे अपने हित में दुरुपयोग कर रहे हैं। पहले ओली, देउवा और प्रचंड सरकारों ने मनमानी तरीके से अध्यादेशों का उपयोग किया, और अब बालेन सरकार भी ऐसा संकेत दे रही है।

असल में सरकार हमेशा अपने स्वार्थ के लिए अध्यादेश का सहारा लेती रही है। उदाहरण के तौर पर, २०७९ वैशाख में देउवा सरकार ने नेपाल पुलिस संबंधी अध्यादेश जारी किया, जिसने काठमांडू उपत्यका के तीन जिलों की पुलिस संरचना को संघीय स्तर के अधीन कर दिया और संघीयता तथा शक्ति विभाजन के विषय को अध्यादेश द्वारा हल करने का प्रयास किया।

५२ संवैधानिक पदाधिकारियों के विवाद और एमाले विभाजन के समय जारी राजनीतिक दल संबंधी अध्यादेश जैसे मामलों में लगातार मुकदमे चलने के बावजूद सर्वोच्च अदालत अध्यादेश से जुड़ी स्पष्ट और समाधानमुखी व्याख्या करने से बचती है।

चूंकि अध्यादेश निश्चित अवधि के लिए जारी होते हैं, इसलिए जब उनकी औचित्यता समाप्त हो जाती है, तो अदालत में आए विवादों की सुनवाई आमतौर पर नहीं होती, और अध्यादेश निष्क्रिय हो जाने के बाद सर्वोच्च कह देता है कि ‘अस्तित्वहीन अध्यादेश पर व्याख्या की आवश्यकता नहीं’। इससे शासकों को अध्यादेश के जरिये बार-बार राजनीति खेलने का मौका मिलता है।

सर्वोच्च की मौनता

सर्वोच्च अदालत ने प्रारंभिक दौर में अध्यादेश की औचित्यता पर प्रश्न उठाए थे, लेकिन अंतिम व्याख्या में सोचाई बदल गई। ओली सरकार के नागरिकता कानून संशोधन अध्यादेश के समय सर्वोच्च ने अंतरिम आदेश जारी कर दिया था।

तब सर्वोच्च ने इसे “छद्म विधायन (कलरफुल लेजिस्लेशन)” कहा था और बताया था कि अध्यादेश संवैधानिक वैधता नहीं पाएगा।

लेकिन “यदि ऐसा अभ्यास सामान्य रूप से स्वीकार्य हो गया, तो विधायिका के अधिकारों पर हस्तक्षेप होगा और शक्ति पृथक्करण के सिद्धांत के अनुसार संविधान के प्रावधानों पर नकारात्मक प्रभाव पड़ेगा।”

संवैधानिक एवं प्रशासनिक प्रथाओं के अनुसार अध्यादेश जारी करने के लिए कुछ मूलभूत मानदंड पूरे होने जरूरी हैं, जैसे संसद का सत्र न चलना। पर सरकार संसद के सत्र के टलते रहने के बावजूद अध्यादेश जारी करने लगा है।

वरिष्ठ अधिवक्ता भंडारी इसे कानून शासन और विधायी संस्थाओं के प्रति अवमानना मानते हैं।

अध्यादेश जारी करने की एक और पुष्टि इसकी “अत्यावश्यकता” भी होती है। संविधान के अनुच्छेद ११४ के अनुसार ऐसा तभी उचित है जब कोई काम करना असंभव हो।

लेकिन नागरिकता अध्यादेश के मामले में सर्वोच्च ने शुरू में स्पष्ट आदेश दिए, किन्तु अंतिम फैसला करते हुए मौन रह गया और अध्यादेश की औचित्यता समाप्त होने को समूह पीठ ने भी चुपचाप स्वीकार कर लिया।

५२ संवैधानिक पदाधिकारियों के मुद्दे भी समान प्रक्रिया के अनुसार हैं। बार-बार ऐसा अध्यादेश जारी करने की प्रवृत्ति के कारण यह समझ नहीं पाया कि इससे देश के शासन व्यवस्था पर क्या प्रभाव पड़ेगा।

पिछले असार महीने में सर्वोच्च के पास औचित्य जांचने का मौका था, पर संवैधानिक पीठ के न्यायाधीशों ने इससे परहेज किया।

न्यायाधीश डॉ. मनोजकुमार शर्मा और डॉ. कुमार चुडाल ने अध्यादेश जारी करने की राष्ट्रपति की शक्तियों पर विस्तृत व्याख्या की, लेकिन उसके नियम और अनुशासन पर चर्चा करने से परहेज किया।

उन्होंने पुराने नजीर का हवाला देते हुए कहा कि निष्क्रिय कानून की संवैधानिकता परीक्षण नहीं हो सकती, इसलिए ओली सरकार द्वारा जारी अध्यादेश भी खारिज हो चुके हैं, अतः उनकी समीक्षा संभव नहीं।

उन्होंने अपनी संक्षिप्त टिप्पणी में कहा, “संवैधानिकता जांच के लिए तो ऐसा कानून होना चाहिए जो अभी भी अस्तित्व में हो। संविधान के अनुसार केवल क्रियाशील कानून अमान्य या निरस्त किए जा सकते हैं।”

प्रधान न्यायाधीश प्रकाशमान सिंह राउत और न्यायाधीश डॉ. नहकुल सुवेदी इस राय से सहमत थे या नहीं, यह आदेश में स्पष्ट नहीं है। वरिष्ठ न्यायाधीश सपना प्रधान मल्ल ने अलग मत के साथ मौनता बनाए रखी। लगभग १० महीने पुराने उस निर्णय की पूरी प्रति अब तक सार्वजनिक नहीं हुई है।

वरिष्ठ अधिवक्ता भंडारी का कहना है कि देश की न्यायपालिका बहुत परंपरागत है और संवैधानिक विवादों की व्याख्या में सक्रिय नहीं दिखती।

“ऐसे अध्यादेश से जुड़े पिछले मामलों, अंतरिम सरकार गठन जैसी महत्वपूर्ण स्थितियों में सर्वोच्च अदालत ने तत्काल और आवश्यक पहल नहीं की है,” भंडारी कहते हैं, “सर्वोच्च संवैधानिक विवादों को व्याख्या करने का अवसर खो रहा है और संविधान को जीवंत बनाने के लिए जरूरी दिशा देने का मौका गंवा रहा है।”