संसद की बैठक बंद कर अध्यादेश जारी कर अधिवेशन की शुरुआत

१५ वैशाख, काठमाडौं। १ भदौ २०७८ को दिन तत्कालीन शेरबहादुर देउवा सरकार ने २० प्रतिशत सांसद या केन्द्रीय समिति के सदस्यों की संख्या से दल विभाजन की अनुमति देने वाला अध्यादेश जारी किया था। उस समय रवि लामिछाने ने इस अध्यादेश का विरोध करते हुए सोशल मीडिया में अपनी आपत्ति जताई थी।

लामिछाने ने कहा था, ‘कल जब ओली ने अध्यादेश लेकर आए थे तो विरोध करने वाले आज मिलकर अध्यादेश लाना लोकतंत्र के लिए शर्मनाक और अलोकतांत्रिक कदम है। संसद को दरकिनार कर २० प्रतिशत संख्या से दल विभाजन की अनुमति देने वाला यह अध्यादेश लोकतंत्र की प्रतिष्ठा को धूमिल करता है। उफ्फ… एक ही मंसूबा लेकिन अलग-अलग चेहरे समय-समय पर सिंहदरबार के अंदर और बाहर आते रहते हैं।’

उस समय लामिछाने मीडिया क्षेत्र में सक्रिय थे। लगभग एक साल बाद वे राजनीतिक क्षेत्र में विकृतियों को सुधारने के उदेश्य से रास्वपा पार्टी बनाकर राजनीतिमा आए।

फिर २०७९ साल मंसिर २५ को दिन मुलुकिको फौजदारी कार्यविधि संहिता (पहला संशोधन) अध्यादेश जारी किया गया, जिसके तहत रेशम चौधरी को फौजदारी मामले में माफी दी गई।

उस वक्त लामिछाने ने अपने फेसबुक स्टेटस में लिखा था, ‘नई संसद की बैठक होने में कितना समय लगेगा? १ हफ्ता? २ हफ्ते? ३ हफ्ते? क्या आपातकाल था जिसे १-२ हफ्ते भी इंतजार नहीं किया जा सका? यह अध्यादेश नए जनादेश की भावना का अपमान है। यह नई संसद के अधिकारों का हनन है। यह कदम राजनीतिक लज्जा की चरम सीमा है। इसे तुरंत वापस लिया जाना चाहिए।’

उनकी पार्टी ने २०७९ के चुनाव में २१ सीटें जीतीं और २०८२ के चुनाव में १८२ सीटें पाकर लगभग एकदलीय दो तिहाई सरकार चला रही है।

बालेन शाह के नेतृत्व वाली सरकार ने सोमवार को संसद को दरकिनार करते हुए रास्वपा के प्रभावशाली सदस्यों की उपस्थिति में दो अध्यादेश जारी करने का निर्णय लिया है। बालेन शाह ने इस पर कोई प्रतिक्रिया नहीं दी है, लेकिन सूत्रों के अनुसार उनके भी समर्थन की खबर है।

सोमवार को मंत्रिपरिषद की बैठक के बाद सरकार के प्रवक्ता सस्मित पोखरेल ने केवल तीन फैसले सार्वजनिक किए थे।

उन्होंने बताया कि सुरक्षा मुद्रण केंद्र को निजी प्रतिस्पर्धा में शामिल करने, सशस्त्र प्रहरी बल के आईजीपी के पद पर नारायणदत्त पौडेल की नियुक्ति, और भन्सार नियमावली को स्वीकृति देने के फैसले मंत्रिपरिषद ने लिए हैं।

लेकिन उसी बैठक में दो अध्यादेश जारी करने का निर्णय भी लिया गया, जिसे मंगलवार को सरकार द्वारा राष्ट्रपति कार्यालय को सिफारिश किए जाने पर सार्वजनिक किया गया।

मंत्रिपरिषद द्वारा सिफारिश किए गए वे दो अध्यादेश संवैधानिक परिषद और सहकारिता संबंधी विषय के हैं। राष्ट्रपति ने अभी तक इन्हें अध्ययन करने की बात कही है, लेकिन इनके विषय वस्तु सार्वजनिक नहीं किए गए हैं।

दीर्घकालिक महत्व के विषयों पर अध्यादेश न लाने की अदालत लगातार चेतावनी दे रही है, लेकिन सरकार की ओर से इसका कोई ख्याल नहीं किया जा रहा है, संविधानविद् टीकाराम भट्टराई ने बताया।

जब संसद काम नहीं कर रही है, तो किन परिस्थितियों में अध्यादेश जारी करना आवश्यक होता है, यह स्पष्ट नहीं है। मंत्रालय की सिफारिशों को लागू करना राष्ट्रपति की जिम्मेदारी है, इसलिए कुछ ही दिनों में अध्यादेश जारी हो सकता है।

लेकिन चुनाव बाद बनी मजबूत सरकार का संसद में कानून बनाए बिना दो अध्यादेश जारी करना कोई सकारात्मक संकेत नहीं देता।

संविधानविद् डॉ. विपिन अधिकारी का कहना है, ‘संसद के अधिवेशन के निकट अध्यादेश लाना उचित नहीं है। इतनी बड़ी जनादेश वाली सरकार को पुराने तरीके से काम नहीं करना चाहिए था।’

संसदीय लोकतंत्र में अध्यादेशों का प्रयोग अच्छा अभ्यास नहीं माना जाता। करीब दो तिहाई बहुमत वाली सरकार अगर संसद को दरकिनार करके अध्यादेश का सहारा लेगी तो सवाल प्रक्रिया का नहीं बल्कि नीति और लोकतांत्रिक प्रतिबद्धता का होगा। प्रमुख विपक्षी दल कांग्रेस ने इसे लोकतंत्र के लिए खतरे की बात कही है।

नेपाल के संविधान में अध्यादेश जारी करने पर पूर्ण रोक नहीं है, लेकिन यह अपवाद में ही होता है। ‘अध्यादेश लाने के लिए नियमित अधिवेशन रोकना संवैधानिक व्यवस्था का दुरुपयोग है,’ संविधानविद् टीकाराम भट्टराई ने कहा। ‘यह जनता द्वारा दिए गए जनादेश का भी अपमान है।’

संसद का अधिवेशन न होने की स्थिति में, जब कानूनी हस्तक्षेप के बिना राज्य संचालन रुका हो, तभी सरकार अस्थायी कानून बनाने के लिए अध्यादेश ले सकती है। लेकिन इसे सामान्य बनाया जाना संसदीय सर्वोच्चता को प्रभावित करता है।

सरकार चाहती तो संसद की बैठक बुलाकर विधेयक पारित कर सकती थी। फास्ट ट्रैक प्रक्रिया के जरिए भी यह संभव था, लेकिन सरकार ने अध्यादेश का रास्ता अपनाया। डॉ. अधिकारी ने कहा, ‘अध्यादेश से बेहतर होता संसद का फास्ट ट्रैक रास्ता।’

चैत्र १७ से अधिवेशन की घोषणा के बावजूद राष्ट्रपति द्वारा बुलाए गए अधिवेशन को सरकार ने वापस ले लिया। नेपाल के संसदीय इतिहास में यह पहली बार हुआ है। सरकार ने संसदीय प्रक्रिया को रोकते हुए अध्यादेश द्वारा शासन करने का विकल्प चुना।

डॉ. विपिन अधिकारी कहते हैं, ‘शून्य से निकले हुए कानून को लाने के लिए संसद का रास्ता अपनाना बेहतर होता।’

अध्यादेश द्वारा शासन चलाना नेपाल में नई बात नहीं है। इतिहास में यह अभ्यास बार-बार दोहराया गया है। २०१५ से २०७९ के बीच एकीकृत संविधान काल में ४९ अध्यादेश जारी हुए हैं।

बजट जैसे संवेदनशील विषय भी कई बार अध्यादेश के माध्यम से लाए गए हैं। बजट लाने का यह अभ्यास ७४ साल पुराना है, जबकि ११ बार इसे अध्यादेश से पारित किया गया है।

कर निर्धारण, राजस्व संग्रह जैसे विषय जनप्रतिनिधियों के चर्चा बिना लागू करना संसदीय लोकतंत्र के लिए खराब संकेत है।

ये आंकड़े दिखाते हैं कि राजनीतिक दबाव और दल चाहे, अध्यादेश द्वारा शासन करने की प्रवृत्ति आम है, वर्तमान सरकार भी इससे अलग नहीं है।

अभी के संदर्भ अलग हैं, सरकार मजबूत है, संसद में बहुमत है, कानूनी विधियां सुधारने की क्षमता है, लेकिन सरकार के अध्यादेश को चुनने का मतलब कानून की जरूरत से अधिक सत्ता की इच्छा को दिखाता है।

अध्यादेश जारी करने का अधिकार सरकार के पास है, लेकिन इसे त्रुटिपूर्ण और संविधान के खिलाफ प्रयोग नहीं किया जाना चाहिए।

संसद न होने पर अस्थायी कानून बनाने के लिए अध्यादेश प्रयोग होता है, लेकिन दीर्घकालीन नीति में इसका प्रयोग गलत है। अदालत ने इसमें भी चेतावनी दी है।

दीर्घकालिक महत्व के विषयों पर अध्यादेश न लाने की अदालत द्वारा चेतावनी दी गई है, लेकिन सरकार ने ध्यान नहीं दिया, टीकाराम भट्टराई ने कहा।

यदि अध्यादेश खराब नियत से लाया गया तो अदालत हस्तक्षेप कर सकती है। राष्ट्रपति का भी ऐसे मामलों में पुनरावलोकन का अधिकार होता है।

२०७७ के राजनीतिक दल संबंधित और संवैधानिक परिषद संबंधित अध्यादेश विवादित रहे, जो संसद से पारित नहीं हुए।

पार्टी फुटाने के २० प्रतिशत प्रावधान और संवैधानिक परिषद में तीन सदस्य बहुमत से नियुक्ति के प्रावधान विवादास्पद थे। जब ये अध्यादेश निष्क्रिय हुए तो पुराने कानून को फिर से लागू करना होगा।

डॉ. अधिकारी ने कहा, ‘शून्य से बने कानून लाने के लिए संसद का रास्ता बेहतर होता।’

पिछले अध्यादेशों ने सत्ता संतुलन और संस्थागत स्वतंत्रता पर सवाल उठाए। अध्यादेश वैधानिक दस्तावेज होते हुए भी राजनीतिक शक्ति के उपयोग का माध्यम भी रहे हैं।

मौजूदा सरकार ने पूर्व गलती दोहराई है, जिससे नई राजनीतिक सुधार की मांग खोखली लगती है। दो तिहाई बहुमत वाली सरकार का संसद को दरकिनार करना जनादेश पर अविश्वास है। संसद जनादेश की प्रतिनिधि संस्था है।

सरकार मजबूत है और संसद में बहुमत है, कानून बनाने की क्षमता भी है।

शक्ति पृथक्करण लोकतंत्र की रीढ़ है; कार्यपालिका, व्यवस्थापिका और न्यायपालिका के बीच संतुलन जरूरी है। अध्यादेश के जरिए शासन करने की प्रवृत्ति इस संतुलन को बिगाड़ती है और संस्थागत टकराव बढ़ाती है।

राष्ट्रिय सभा ने २०७९ में अध्ययन समिति बनाकर सुझाव दिया था कि अध्यादेश जरूरी स्थिति में ही लाना चाहिए, अधिवेशन शुरू होते ही उसे मंजूरी देनी चाहिए, दीर्घकालीन नीति में इसका प्रयोग न हो और लगातार इसका उपयोग बंद किया जाए।

लोकतंत्र संविधान और कानून मात्र नहीं, अभ्यास से भी मजबूत होता है। संवैधानिक प्रावधान का गलत उपयोग लोकतांत्रिक मूल्यों को कमजोर करता है जो दीर्घकालीन नुकसानदायक है।

अभी जारी अध्यादेश संविधान के शब्दों का उल्लंघन नहीं करते, परंतु क्या इसका सांस्कृतिक और आत्मिक संरक्षण हो रहा है? संसद को दरकिनार कर अध्यादेश लाना सरकार के लिए आसान हो सकता है, लेकिन लोकतंत्र के लिए सही नहीं।

मजबूत सरकार को गठबंधनकारी जटिल संसदों की तरह व्यवहार न करना चाहिए था, संवैधानिक और कानूनी नियम का सम्मान करते हुए संयम बरतना चाहिए था, जिससे सकारात्मक माहौल बन सकता था।